建筑工程监理制度的问题究竟何在?

 终于在人民网的头版看到了两篇有关我国监理制度的评析文章《建设监理之惑:就是摆设?》《中国式监理的未来之路》,这可能真的如文中所说: 5 12 强震,将公共建筑安全话题再度推向舆论的风口浪尖。

中国式监理制度,问题多多,监理重责,监理工程师不堪承受。人民网发表头版文章,令人欣慰。希望能籍此机会,改革中国式监理制度,改善中国监理工程师的工作环境。 

但是,拜读了两篇文章,我不由的感到失望。作者并没有认真了解中国式监理制度的问题所在。 

中国式监理模仿国外的咨询工程师制度,但是自一开始就和国外的咨询工程师制度有相当的区别。 

在《中国式监理的未来之路》一文中说: 咨询工程师制度是全过程服务。不仅仅是监督施工过程,前期设计、论证以及后期运营都可以由咨询工程师来做。但在我们的监理体制中,监理的作用基本局限在施工过程中的质量管理。国家注册监理工程师考试内容也局限于施工阶段,这就把咨询工程师变成了 旁站监督 或 监工 ,无法充分发挥应有的作用。

其实,咨询工程师制度是可以全过程服务,也可以阶段性服务,通常国外的可行性研究和工程设计不允许由同一家技术服务单位承担,所以所谓的全过程服务也只是限于工程管理方面。我国的建设工程监理虽然目前主要服务于施工阶段,但是国家一直是鼓励向设计阶段延伸,只是由于国家没有相对的可行政策,所以现在基本没有实施。 

我国的建设工程监理制度和国外的咨询工程师制度的主要区别并不在于服务阶段,因为我们可以把我国的建设工程监理制度与国外的咨询工程师制度同放在施工阶段比较。 

首先,国外的咨询工程师制度把施工阶段咨询工程师的工作界定为 鉴别、办理 ,意即:咨询工程师是业主请来鉴别施工方提供的建材和建筑产品是否合格,主要表现在三方面:1、是否符合法规、及惯例;2、是否符合设计;3、是否符合合同约定。其次,咨询工程师还负责办理各种签证,包括:合格签证、设计变更许可签证、工期变更许可签证、材料代用许可签证、工程款额调整签证及工程款支付签证。这里应该说明的是,对于咨询工程师来讲,他只关心工程实体及材料,至于脚手架、模板等并不属于他的鉴别内容。国外的咨询工程师有些是通过网络进行施工管理的,其鉴别的主要依据是承包商提供的各种检测、检验报告。 

而我国的建设工程监理制度把监理工程师的工作界定为 监督、管理 。这里确实引发了许多理论上的分歧。 

首先,建筑市场上的三大主体 建设单位、施工单位、监理单位 都是合同当事人,其地位都是平等的,特别是监理单位也属于服务行业,那么它的监督权力从何而来呢?监理单位对施工单位的监督是国家通过建筑法赋予的,并且需要建设单位在合同中予以授权。建筑法规定: 第三十二条 

建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的,有权要求建筑施工企业改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的,应当报告建设单位要求设计单位改正。 但是,国家的这一规定是否合适、是否符合法理学,尚待进一步讨论。其实,监理单位不是执法部门,如何监督? 

《中国式监理的未来之路》一文中说: 在国际上,咨询工程师是建设方(也称为业主)聘请来为他管理工程项目的,代表的是业主的利益,对业主勤勉、尽责、忠诚是监理的天职。但在我们的监理体制中,监理被要求站在 公正第三方 的立场上,同时维护建设双方的利益,去制衡双方,在对施工单位进行监督的同时,也对建设单位进行监督,这就颠覆了监理的地位,也不符合监理的本质规律。 

朱教授认为: 在国际上,咨询工程师是建设方(也称为业主)聘请来为他管理工程项目的,代表的是业主的利益,对业主勤勉、尽责、忠诚是监理的天职。但在我们的监理体制中,监理被要求站在 公正第三方 的立场上,同时维护建设双方的利益,去制衡双方,在对施工单位进行监督的同时,也对建设单位进行监督,这就颠覆了监理的地位,也不符合监理的本质规律。

其实朱教授曲解了我国政府对监理的公正的要求。我国政府要求监理的公正,是有倾向性的公正。《监理规范》中规定: 1.0.5

监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作,维护建设单位和承包单位的合法权益

。而在该条文的注释中说明:监理单位既要维护建设单位的合法权益,也不侵害承包单位的合法权益。在监理实务中,通常监理要主动维护建设单位的合法权益,而对承包单位的合法权益是在请求下才判定,比如费用和工期的索赔,如果承包单位没有申请,监理单位决不主动判定。而对承包单位违约的扣款,不需建设单位申请,监理工程师在审批工程款时,应予扣除。这种带有倾向性的公正,符合法理精神,符合建设工程市场需求,也符合国际惯例。 

监理工程师与律师不同,他既要担当业主的鉴别师,又要在业主和承包商之间充当调停人和裁判,国外的咨询工程师也是如此。 

文章《建设监理之惑:就是摆设?》中说: 在许多项目中,甲方和建筑方往往关系密切

,那么,为什么甲方和建筑方往往关系密切呢?据业内人士介绍,往往为了取得一个合同,建筑方送给甲方的回扣都超过工程的全部监理费,甲方怎么会不和建筑方关系密切呢?由此我们可以想象到监理工程师的工作环境如何。所以在网络上,我们会看到监理工程师挨打的报道,在工地我们会看到甲方代表____监理、驱赶监理的现象。 

文章《建设监理之惑:就是摆设?》中举例: 齐茂全所在工地的监理项目组一共有9个人。在建筑工地,他们被工人统称为 某工 ,这是行业流行的尊称。不过,他们中的大多数事实上并没有工程师职称,也未通过国家注册监理工程师考试。

文中说: 如果真的全部使用国家注册的监理工程师,没有哪家企业能承受得了。

 

文中说: 归根到底是监理人员总体素质有待提高

,文中还说: 同质化服务导致恶性竞争

。对于这两点,其原因作者并不清楚。监理人员素质低与建设部有着密切关系。根据《监理规范》规定: 监理工程师 取得国家监理工程师执业资格证书并经注册的监理人员。

而建设部为了照顾各省、部级监理协会,允许省、部级监理协会以培训的名义,颁发省、部级监理工程师证书,其中四川省监理协会还给省、部级监理工程师发放执业印章,而这些审核不严、不需考试的大量的省、部级监理工程师流入监理市场,造成了监理人员素质低下,监理企业恶性竞争。另外,一些参加考试的人员不满足中级职称3年以上(不是文中说的5年),也被批准考试,甚至一些毕业生尚未取得中级职称也通过了考试,这些人员因工资低受到监理企业的欢迎,但是同时也造成了监理人员素质低、监理行业恶性竞争。 

监理服务的同质化,其实与国家对工程管理的细化要求有关,国家要求监理对工程的管理程序化、格式化,所以监理服务的同质化是正常的。 

监理收费低、恶性竞争的另一个重要原因,是国家虽然规定了强制监理的工程范围,但是对于那些应当监理而并未监理的工程没有任何处罚,也使监理业务不充分,加剧了监理行业的恶性竞争。现在许多项目,不报审、不立项、施工图不送审,你看到哪一家受到处罚了?更何况不监理呢? 

另外,在我国,国家规定监理单位只能向建设单位提供服务。而在国外,咨询工程师既可以向业主提供服务,也可以向承包商提供服务,为承包商提供服务的咨询工程师通常被称为索赔工程师,主要为承包商提供施工管理、深入设计、资料管理、索赔服务等。我国限定了监理只能向业主提供施工管理服务,就大大限制了监理单位的业务来源,同时,由于我国不准监理工程师以个人的名义从业,也限制了监理工程师为承包商提供服务的可能。我国监理服务的单向性也加剧了监理行业的竞争。而就目前我国的现状来看,恰恰是施工方最需要施工管理服务,包括施工指导,施工检查,资料整理、各种签证及工期和费用索赔。 

现在,我国的建设工程质量监督站不完全独立,有些隶属于大型企业或者集团公司,政府监督的缺位,也造成了监理工程师工作的困境。老子监督儿子,爷爷不愿意,这是很多监督站的形象写照。 

文章《建设监理之惑:就是摆设?》中说: 但业内人士普遍认为,在企业这个层面上,进入监理行业的门槛不是偏高而是偏低了。根据最新的《工程监理企业资质管理规定》,监理企业的注册资本要求是甲级300万元,乙级100万元,最低的丙级只要50万元。 甲级企业注册资本要求太低,300万元对于许多工程建设单位只是九牛一毛 ,北京金石工程建设监理有限公司葛丽生这样认为。

对于此论,尚需讨论。监理行业是以个人承担责任为特点的行业,监理工程师是以注册资格来向业主负责的。监理行业必须实行社会化才能保证其做为公正的第三方的特点,也才能有效的进行独立的监理。而目前我国,随着监理企业门槛的提高,监理企业正在逐步走向业内监理之路,更有甚者,一些大型房地产开发商也自办监理公司,自己监理自己。现在,矿务局、电业局、铁路、水利、市政等都有自己的监理公司,自己的工程交给自己的监理公司监理,既肥水不流他人田,又不怕监理公司不听招呼,这样的监理公司如何保证其独立性、公正性?在施工过程中怎能遏制工程事故的发生?允许注册监理工程师以个人的名义接受业主的聘请,更能有利于监理行业的健康发展,也能够减少监理公司的管理环节,降低业主的监理费支出,提高监理工程师的收入。至少,监理公司应该与所归属的大型企业、政府部门彻底脱钩,才能保证监理企业独立性、社会性。 

监理行业业内化、圈子化是监理行业的死亡之路! 

现在,政府把建设工程的安全施工的责任,加到监理企业身上,文中举例: 2005年9月,北京市西单西西工程一处工地在浇筑混凝土时,模板支撑体系坍塌,造成8人死亡,21人受伤。事后,两名监理人员因重大责任事故罪,被北京市西城区法院判处3年有期徒刑、缓期3年执行。此事在工程监理行业引起巨大波澜,引发了业内人士 施工安全事故监理该不该承担刑事责任 的讨论。

但是,由于我国多年以来,正规的建筑公司几乎所剩无几,大部分在那里靠出租资质证、收取 管理费 生存。而在工地施工的以草台班子居多,技术人员匮乏,技术工人聊聊无几,熟练的技工几乎找不到,加之层层转包,到了包工头手里,利润无几,所以安全事故频发,国家政府情急之下,以国务院令的方式把施工安全责任界定为建设单位、施工单位和监理单位共同承担,这样做,既违背了建筑法,也不符合法理学的基本精神,同时也不符合国际惯例。这就好像把交通事故的责任分由乘客、司机、交警共同承担一样荒谬,所以会 在工程监理行业引起巨大波澜,引发了业内人士 施工安全事故监理该不该承担刑事责任 的讨论。

建议国务院废止《建设工程安全生产管理条例》。 

那么,建设工程监理到底是否虚设?我认为,我国的建设工程监理在建设工程实施过程中起到了很大的作用,有效的避免了许多重大质量事故和安全事故,但是因为发生的事故人人可见,避免的事故却鲜为人知,而在施工现场忍辱负重的监理工程师是知道的。 

改革我国的建设工程监理制度,改善中国监理工程师的从业环境,已经到了迫不容缓的地步,大震之后,____,检讨过去,面向未来,中国的监理制度会更好!


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